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推进机构改革成果系统集成
作者:竺乾威 文章来源:《北京日报》20119年7月29日 时间:2019-07-31

习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议重要讲话中强调,深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。十九大以来的本轮党和国家机构改革在“注重改革的系统性、整体性、协调性,统筹各领域改革进展,形成整体效应”方面展示了以往几次机构改革所不具备的特点。这些特点包括从曾经的党政分开走向党的全面领导、从局部的改革走向整体性改革、从职能组合走向职能机构重构以及地方机构改革的突破。本轮改革是在加强党的全面领导的主旨下进行的,改革的目标是“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,职责明确、依法行政的政府治理体系,中国特色、世界一流的武装力量体系,联系广泛、服务群众的群团工作体系,推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力,全面提高国家治理能力和治理水平”。这一改革的目标决定了改革会采取一些不同以往的措施,尤其是在党政关系这一最重要的层面上。

党的全面领导的实现问题 

习近平总书记提出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,要坚持党对一切工作的领导。本轮党和国家机构改革强调了党的全面领导。党在比以往更高的程度上加强行政管理以及其他的管理,这是本轮改革的一个重要特点。本轮改革在如何实现党的全面领导的路径上也进行了不少的努力,比如党政机构的合一、党的职能部门的直接管理等。除了一些统筹设置的党政机构 (如国家监察委员会,党的职能部门如中组部、中宣部和统战部,一些办公室设在部门中的中央机构,如中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等) 之外,党的全面领导还体现在强化党的组织在同级组织中的领导地位。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出,在国家机关、事业单位、群团组织、社会组织、企业和其他组织中设立的党委(党组),接受批准其成立的党委统一领导,定期汇报工作,确保党的方针政策部署在同级组织中得到贯彻落实。有的同志可能有个困惑:党的全面领导是否意味着党对任何事情包括行政的无所不包的管理?是否需要借助这样具体的管理来实现领导?

这需要对党进行全面领导所借助的权力有一个认识。笔者认为,这一权力可以由领导权和治理权两个部分构成。领导权与治理权的分开,从理论上讲来自于对马克思主义国家权力理论的一种理解。在马克思主义的国家理论看来,国家权力行使两种职能,即政治统治职能和社会管理职能。笔者认为,可以把国家权力分成领导权和治理权,领导权对应国家权力涉及的政治统治职能,而治理权对应的是社会管理职能。正如马恩指出的,社会管理职能的执行取决于政治统治,而政治统治的维持又是以执行某一社会职能为基础的。这样,治理权的执行取决于领导权,但领导权的维持又是以如何执行治理权为基础的。党的领导权主要表现在行使政治统治职能上,而治理权则可以由政府和社会的其他组织来行使。之所以如此,是因为中国的社会格局已经发生了一个从原来的国家一统天下到国家、社会和市场三分的变化。原有的国家一统的模式之所以被改变,是因为国家无法支付管理社会的交易成本,因而需要让市场和社会来承担对社会的治理。用通俗的话来说,就是市场的事情市场办,社会的事情社会办,两者办不好、办不了的事情由政府办,或由政府与市场、社会一起办。正因为如此,我们进行了政企分开和政社分开的改革。以政社分开而言,它想达到的目的就是让社会组织成为一个自主的组织,在社会的治理中发挥政府和市场难以发挥的作用。类似这样的治理不可能全部由党的组织和政府的组织来承担,但这不妨碍党在社会组织的活动中发挥领导作用。所谓领导作用,就是指方向,指路线,画蓝图,进行监督,保证方向、路线正确,保证规划、目标得以实现,具体的操作和施工不必亲自出马。党不大可能拘泥于方方面面细节的治理,第一,它不具备如此多的资源;第二,它会压抑其他组织的作用,增加管理社会的交易成本;第三,它无法有时间、精力注重重大的和方向性的问题的思考。因此,强调党的全面领导,要考虑实现这一领导的路径问题,既不使党的领导徒有虚名,也不使党陷入事无巨细的泥淖。

执行问题 

习近平总书记强调,改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革,改