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第三方治理:理论范式与实践逻辑
作者:陈潭    文章来源:  

  内容提要:第三方治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的创新工具,是克服市场失灵、政府失灵、志愿失灵而导致的治理困境的必然产物。第三方治理具有开放性、专业性、契约性、竞争性等核心特征,并在此基础上形成了第三方供给、第三方运营、第三方监管、第三方评估等不同的实践模式。在既有约束条件下,第三方治理实践存在着制度困境、契约困境、执行困境、信任困境等治理风险和困局。但不可否认的是,第三方治理是对传统国家治理模式的补充与创新,是推动公共产品和公共服务供给侧结构性改革的措施和手段,也是推进国家治理现代化不可缺少的途径和方式。

  关键词:第三方治理;理论范式;实践逻辑

 

  

  

  第三方治理是国家治理的创新,中国政府对此进行了一些探索,并在环境污染治理等领域取得了一定进展。早在2013年,党的十八届三中全会就明确提出,“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理。”2015年初,国务院办公厅发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》(以下简称《意见》),鼓励推行排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式。该文件从总体要求、环境公用设施投资运营市场化、创新企业第三方治理机制、健全第三方治理市场、强化政策引导和支持等方面,对环境污染第三方治理进行了一系列宏观性指导。这是中国第一个从国家层面提出第三方治理的文件,对于推动第三方治理具有重大意义。可见,第三方治理已引起我国政府的高度关注与重视。作为国家治理的重大实践创新,第三方治理的理论内涵是什么?具有哪些特性?现实中有哪些实践模式?在实践中存在着哪些困境?本论文试图对这些问题进行回答。

一、第三方治理的理论基础

  第三方治理在本质上是一种治理理念与治理实践,所以,我们需要将其置于治理的话语体系下,才能更深刻地理解其内涵。从国外的实践经验和理论研究来看,治理的兴起是对“市场失灵”和“国家失败”的反思和替代。在20世纪70年代,治理的主要问题是重新界定政府与市场的关系,倡导公共服务的市场化与民营化;在20世纪80年代,治理普遍关注科层组织运行机制的有效性,提出了“政府再造”和“重塑政府”的口号;在20世纪90年代,治理则重新探索国家和社会对于公共事务的管理模式,打出了“治理”与“善治”的旗号。治理话语的出现和使用,表达了人们希望在无需国家强制力量的作用下追求共同目标和实现共同利益的美好愿景,是一种关于政府与公民期待共同实施国家治理的价值追求。

  基于以上对于治理的理解,我们可以看出,第三方治理在本质上所探讨的是在治理过程中多个不同治理主体之间的关系问题,第三方治理就是引入第三方主体的治理。那么何为第三方主体呢?从狭义来看,第三方主体是指社会非营利组织或者第三部门;而从广义上来讲,第三方主体是指独立于政府、有意愿且有能力参与到公共事务治理中来的企业、社会组织与公民。《意见》所定义的“环境污染第三方治理”,是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式。在环境污染治理中,第一方是政府,其需要向社会提供环保公共产品;第二方是污染企业,其生产行为产生了大量的环境污染;第三方是专业化的环境服务公司。第三方治理的关键之处在于市场原则在治理中的运用,政府可以采用市场机制,把环境服务公司引进环境的治理。

  学界对于第三方治理有过相关的探讨。具有代表性的如美国学者莱斯特·M萨拉蒙(Lester MSalamon)在其著作《公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系》中指出,从直接工具到直接和间接工具并用,直接工具和间接工具并用方式(如贷款、贷款担保、补助金、税收补贴、贴息、保险、社会管制、政府企业)不断增强,从直接管理到“第三方治理”及政府行为方式的转变,地方政府作用越来越加强,并越来越多地依赖第三方治理。杨(Young)则从多元需求理论(Heterogeneous Demand Theory)的视角认为,由于政府只能提供有限的准公共产品,它通常会优先满足中位选民的需求,而相对忽视其他选民;同时随着日益多元的社会需求的出现,不同社会阶层、经济基础及宗教信仰的公民有着不同的需求偏好,政府很难有效满足他们多样化、差异化、个性化的需求,所以有必要构建基于市场的第三方治理模式,为公民提供多元的社会服务。可以看出,萨拉蒙对第三方治理的解释偏狭义,而杨的理解偏广义。本文所理解的第三方治理是广义的第三方治理。

  作为治理理论的重要分支,第三方治理强调政府、企业、社会组织等多元治理主体参与到公共事务的治理过程,以期更好地达成公共治理的目标和公共利益的最大化。国家与社会关系的调整是第三方治理的宏观背景,在这一背景下,政府逐步调整自身的权力边界,把一些非核心职能剥离出去,让企业和社会组织等其他治理主体具体承担公共事务治理责任。同时,公共事务的碎片化和公共治理的复杂性则是第三方治理存在的微观背景。随着社会转型的步伐不断加快,政府所面临的治理问题的复杂程度日益增强,单靠政府的力量远远不能解决复杂的公共事务和社会治理难题,或者说解决治理问题的成本过高,因此,把不同的治理主体吸纳到公共治理中来显得尤为必要。

  从第三方治理的宏观背景与微观背景来看,第三方治理的重要驱动力来自于政府、企业、社会组织等不同治理主体之间的相互依赖。在这种相互依赖关系之中,资源的相互依赖是核心,利益的相互依赖是本质。第三方治理通过政府主体与非政府主体之间,政府内部各部门之间、各层级之间的合作,来解决公共服务的碎片化问题,从而更好地为公众提供公共产品和公共服务。在具体的实践过程中,第三方治理主张通过协商而非强制来解决问题,这就关系到各主体之间的关系形态。在传统的科层制体制下,政府主要通过“命令-服从”机制来解决公共治理问题;而在第三方治理的语境下,起关键作用的是“信任-协商”机制,政府与其他治理主体之间是一种平等合作的关系,而非命令服从的关系。总之,第三方治理与治理的本质内核是一致的,是扁平化时代去科层化的多元合作治理的政治产物。

二、第三方治理的发生逻辑

  从理论发展与治理实践来看,第三方治理的出现有其历史的必然性。在公共事务的治理过程中,政府、企业、市场以及社会组织一方面都能发挥自己独特的功能和效应,但另一方面又具有功能不足的缺陷和弊端。学术界常常使用“市场失灵”“政府失灵”和“志愿失灵”三个概念对应市场、政府和社会组织在公共治理中的功能失效。基于此,我们认为,第三方治理产生的必要性表现在如下三个方面:

  第一,市场失灵。在自由竞争的市场经济阶段,亚当·斯密(Adam Smith)在《国富论》中指出,“看不见的手”足以自动协调市场供给和市场需求,仅仅依靠市场单方面就可以完全掌控一个国家资源的最佳配置,不需要政府或者任何第三方的介入。然而,20世纪30年代经济危机的爆发使得市场机制依赖最为严重的西方各国政治家、企业家和经济学家普遍意识到市场也是会失灵的。诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨(JosephEStiglitz)就曾从竞争缺陷、市场残缺、信息不对称、公共物品供给不足、失业膨胀、收入分配不均、外部性效应的影响等七个方面阐释了市场失灵的主要根源。在此基础上,许多西方政治学家、经济学家对市场失灵的概念有了更新更深刻的认识。他们认为,以往对市场失灵的看法具有局限性,市场失灵事实上涉及到经济、政治、文化、制度的方方面面,他们从更广泛的视角来重新审视和界定市场失灵问题。市场失灵的存在为政府干预提供了合法性支撑,也为第三方治理的出现创造了有力的现实条件。

  第二,政府失灵。市场失灵的存在,表明政府干预是有必要的,但是,政府干预本身也是存在缺陷与局限性,这又导致了“政府失灵”。政府干预的过度或者干预的不足都不可避免地导致经济指标与社会福利的下滑,并带来过度膨胀的政府规模、巨额的财政赤字、寻租腐败、扩大化的交易成本、社会经济效率低下等一系列问题。在布坎南(James MBuchanan)看来,政府作为公共利益的代理人,其作用是弥补市场经济的不足,并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则,政府的存在就无任何经济意义。但是,政府的许多决策往往不能恰到好处地符合这一既定目标,甚至有些政策的作用适得其反,大大削弱了国家政策干预的社会“正效应”,也就是说,决策不当会导致政策效果的削弱而不是社会福利的改善。环境是公共物品,政府有责任与义务向公众提供,但是,环境污染的治理一直是困扰政府的难题。我国的环境污染问题主要是由环保机构来治理,但是,环保机构面临着权责不对等、调控手段不健全、执法效率低等问题,同时,还存在着环保机构与污染企业之间在污染物种类、排污量等诸多方面的信息不对称,这些都严重影响了我国环境污染治理的效果。显然,政府失灵的存在也为“第三方”成为公共物品和公共服务的提供者创造了机会和条件,第三方治理不可避免地成为摆脱政府失灵和市场失灵的“第三条道路”。

  第三,志愿失灵。从一定意义上来说,非营利组织(NPO)、非政府组织(NGO)和其他志愿组织的存在是政府失灵和市场失灵相结合的产物,是作为公共物品提供者的市场和政府所具有的内在局限性的社会反映。如同导致市场失灵和政府失灵所导致的市场缺陷与政府缺陷一样,非营利组织、非政府组织和志愿组织也具有其内在的局限性。既往的社会经验表明,以筹款志愿、众筹志愿及捐助志愿等多种形式为基础而建立起来的非营利性组织和非政府组织同样问题重重。莱斯特·M萨拉蒙由此提出了“志愿失灵”的理论,认为慈善不足、家长作风、业余性、对象的局限性是非营利性组织和非政府组织发展的四大缺陷。同时,作为制度环境的衍生物,非营利性组织和非政府组织被所依托的社会环境同化也是不可避免的,组织目标的漂移化、组织管理的官僚化、组织绩效的低效化同样是志愿失灵的主要表现。但是,非政府组织的志愿失灵却并没有降低和削弱非政府组织存在的必要性。在莱斯特·M萨拉蒙看来,政府的某些短处却是非政府组织的某些长处,而非政府组织的某些短处却又是政府组织的某些长处,如此相互依赖、取长补短。也就是说,当政府失灵和市场失灵同时存在的时候,非政府组织和非营利性组织能够为社会公共产品和公共服务提供志愿安排。同样,当志愿失灵存在和非政府组织不足以提供公共产品和公共服务时,政府应担负起公共产品和公共服务提供者的角色。事实上,政府与非政府组织有着本质上相似的公共目标,因而非政府组织是参加第三方治理体系的最自然的候选人。因此,志愿失灵现象的克服和消除需要政府、市场和非政府组织的合作共治,需要第三方治理的补位和突破。

三、第三方治理的生成特性

  第三方治理模式既加大了政府提升整体福利水平的作用,又避免了政府机构的过度扩张。第三方组织以较低成本和灵活性提供的公共服务更加适合地方性需求或个人需要,从而刺激竞争和规模经济,以降低服务成本和改善服务质量。可以说,第三方治理是以一定水平的社会资本为基础,政府组织与私人机构和社会组织之间形成信任与互惠关系的产物。从不同侧面来说,第三方治理具有如下几个方面的特点和要求:

  第一,开放性。开放性的社会是第三方治理成为可能的基本要件。从宏观方面来说,开放性的社会奉行平等互利、合作共赢的开放战略,能够建构起广泛的利益共同体和命运共同体。从微观方面来说,开放性的社会能够包容地对待社会群体的利益诉求,平等、公正地解决多元利益冲突,尊重社会不同群体的权利,允许各群体自由地表达意见。同时,开放性社会可以破除垂直的、固化的社会等级制度,构建一种扁平的、平等的社会成员关系,并允许社会群体广泛参与政治、经济、教育、医疗、住房等重大公共事务议程。得益于“开放性”的第三方治理不断推进开放性发展和开放式治理,不仅打破了政府固有的话语权垄断,而且给公民个人和社会组织参与公共治理创造了可能的机会和必要的平台。

  第二,专业性。相当多的第三方治理主体是具备较强专业性的专业机构,只有具备专业性的第三方才能解决政府机构的随意性和政府能力的有限性问题。如今,第三方治理被广泛应用于环境污染治理,这就为第三方治理组织的专业性提出了更高的要求,政府购买环境服务、循环经济专业化服务机制、合同环境服务(或管理)都需要专业化的组织和机构去承担。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确地提出了“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理”的精神和要求。排污企业和政府以签订合同的方式将污染物交给环境服务市场主体治理,具体服务内容包括城市生活污水、工业园区污水、生活垃圾、餐厨垃圾、工业固废、畜禽养殖污染等的处理,以及环境监测、流域水污染治理等。可见,开展环境污染第三方治理能够促进产业发展,降低执法资本和治理成本,突破了“谁污染,谁治理”的旧有思想观念。第三方治理以“市场化、专业化、产业化”为导向,吸引社会资本更多地投入社会基本公共服务,从而形成政府主导、市场调节、社会参与的环境公共治理格局。于是,高水平、专业化的“第三方”为第三方治理的有效开展提供了可能。

  第三,契约性。第三方治理必须以契约的形式实施和推动,没有法律程序的第三方治理容易造成利益的损失和信任的崩溃。在环境污染第三方治理中,排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理。这种新模式的变革不仅推动了环境污染第三方治理模式的广泛应用,而且为其他社会公共事务治理引入第三方治理模式提供了经验支持。我们知道,承担第三方治理的社会组织是在市场经济得到充分发展的基础上形成和成熟的,是实现社会良性运行和协调发展的重要治理主体,是个体伦理、集体伦理和公共伦理融合的契约共同体。从一定意义上来说,第三方治理是政府、市场和第三方通过契约联结并生产的公共产品,第三方治理主体是通过建立契约而获得合法性的,第三方治理的社会责任也是由一系列契约所规定的。这就意味着,第三方与政府、社会之间的契约关系规定了第三方有责任、有义务遵循契约规定,第三方的一切行为必须符合政府、公众和社会组织的期望。

  第四,竞争性。第三方治理是多元治理主体之间竞争的产物,也是运用市场机制和竞争机制开展公共资源配置、公用事业管理和公共事务治理的有效途径与方式。在治理体系中,“官僚制一旦建立便有一种内在的保守性,而尝试改变它是政治家们最艰苦的任务之一。”于是,公共部门管理和公共事务治理借鉴私人机构或企业管理方式引入市场机制和竞争机制,能够提升公用事业管理与公共事务治理的竞争性和有效性,也是防止政府公共部门官僚化、保守化以及公共产品垄断化与低效化供给的重要手段。第三方治理可以通过专业性竞标或竞争性谈判方式确定特许经营方或委托运营方,这种第三方供给和运营模式既是提高公共治理效率和公共服务质量的重要途径,也是解决恶性市场竞争和规范市场行为的必要方式。同时,第三方治理所具有的内在竞争机制是特许经营方和委托运营方合力共赢的重要驱动力,也是通过特许经营方式和委托经营方式提升服务质量与治理效率的重要保障。

四、第三方治理的实践模式

  萨拉蒙认为,政府和非营利组织之间也并非是截然对立、互不往来的关系,二者之间应该是一种合作的关系,政府和非营利组织分享公共基金和公共权威,协同向社会提供公共产品和公共服务,从而不断实现公共治理目标。因此,在公用事业管理和公共事务治理实践过程中,由于市场失灵、政府失灵、志愿失灵的存在和第三方治理的先天优势,公共产品和公共服务的提供为第三方治理的介入提供了条件和可能。一般来说,第三方治理的实践模式表现为第三方供给、第三方运营、第三方监管、第三方评估等几个方面:

  第一,第三方供给。随着市场经济发展的纵深推进和多元利益格局的形成,公众日益增长的公共需求与公共产品和公共服务供给不足之间的矛盾越来越突出,公共产品和公共服务供给的不充分、不对等、不便利成为了当前中国社会主要矛盾的焦点。同时,由于市场失灵、政府失灵、志愿失灵,政府与市场、政府与企业、政府与社会的边界模糊以及部门垄断主义和地方保护主义,公共产品和公共服务的供给侧结构性改革迫在眉睫。公共产品和公共服务的供给需要更多社会主体的参与,行政机制、市场机制和志愿机制融合发展的多元供给模式已经成为共识。政府已经不能再唱“独角戏”,在加大财政投入的同时,政府要通过投资和融资改革打破部门垄断主义和地方保护主义,大规模地吸引社会资本的注入以及外资的融入,采取政府和私人企业、社会组织等“第三方”共建合作供给方式以及中外合作供给方式,建构职责明确、资源流动、配置合理、优势互补、协调共享的合作供给模式。BOT(build—operate—transfer)模式就是第三方供给的典型模式,这种“建设—经营—转让”的供给模式是政府通过契约方式授权给包括国内外私营企业和社会组织在内的“第三方”,以一定经营期限许可其投资建设和经营特定的包括高速公路、跨江大桥、学生公寓、工业厂房在内的公共基础设施,并允许其通过向用户收取一定的合理费用,或出售产品以清偿贷款,从而回收投资成本并赚取利润。待经营期限届满时,投资建设的基础设施无偿移交给政府。然而,在现实生活中,由于政府职能转变不到位、政府与市场之间存在某种程度的关系错位、社会组织发育不健全和相应的法规体系不完善,真正意义上的第三方供给模式和其他形式的合作供给模式尚未完全成熟。因此,实施第三方供给模式需要革除体制羁绊,落实供给侧结构性改革,改变政府过度垄断化和行政化现象,充分发挥政府、市场、社会三大部门各种组织的优势,使它们形成合力,向公众和社会共同提供公共产品与公共服务。

  第二,第三方运营。随着市场化、信息化和全球化步伐的不断加快,公用事业管理中的第三方运营模式应运而生。第三方运营是政府公共部门通过吸引社会资本进入公用事业管理领域而建立的投资运营机制,是政府委托从事公用事业管理和公共服务的专业公司或专业团队,对其服务对象进行统一协调运营管理的新型模式,包括BOO(build—own—operate)模式,即建设—拥有—运营模式。实施第三方运营模式可以让政府公共部门有限的人力资源从颇具繁杂性和技术性的公用事业运营工作中解放出来,集中精力投入到最花时间的公共事务治理工作中。实施第三方运营模式可以通过集约化管理和专业化服务大大降低运营支出成本、提高运营效率,能够合理配置公共设备和公共资源,克服政府公共项目和公共资源管理中的技术不足和资源闲置的弊端,从而改变公共设备、公共项目和公共资源运营的“僵尸”状态。在环境污染第三方治理中,独立于被监测企业和环保部门的第三方实体,依据《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》的规定,获得环境污染监控和治理设施运营资格。它们受环境保护部门的委托并对环境保护部门负责,为政府、企业及公众提供客观公正、准确可靠、实时连续的环境监测数据,通过市场机制提高环境污染治理设施运营管理能力、质量和效益以及实现节能减排的目的和任务。此外,对于委托方而言,通过单一的合同管理可以转移基础设施建设中的成本、进度、质量等风险以及未来运营中的技术、管理及环境风险。

  第三,第三方监管。第三方治理离不开监管体系的建立和创新,实行第三方治理技术层面的监管技术的创新,以及制度层面的监管原则、监管机制、监管方式的创新都很有必要。在技术层面,可以通过大数据驱动监管技术的创新,监管者可以对核心变量进行量化跟踪监控,对市场系统内的行为和潜在的风险进行系统性、规范性和前瞻性的监管。在制度层面,建立横向制衡监管体系和纵向责任监管体系,并引入专业化和中立性的第三方监管机构是实现监管机制和方式创新的重要举措。其中,建立系统科学的三方责任监管层级体系尤其重要。比如在食品监管领域,生产企业是维护食品公共安全的第一方监管,也是第一责任人,对食品公共安全负有主要责任;政府公共部门在责任监管体系中起主导作用,负责制定相关法律法规和食品安全标准,并在必要的时候采取行政处罚和经济制裁等措施,属于第二方监管;行业协会、第三方检测机构及新闻媒体的监管则属于第三方监管。特别是通过引入第三方监督,邀请社会技术权威机构参与调查或出具检查检测报告,实施公正、客观、专业的“发声”,有利于增强第三方治理的公信力和透明度。在环境治理领域,推行对污染源在线监控模式,第三方对委托方直接负责,并且能够为政府、企业、公众提供客观公正、科学可靠的监测数据,能够最大限度地保障在线监测数据的科学性、规范性与准确性。依靠政府购买服务、企业自主委托、行业协会监督等形式实施环境污染第三方监管,一方面可以通过开展对企业建设项目环评、排污申报与收费、自行监测和各类台账管理等进行检查而从环境守法和管理制度建设方面监督企业;另一方面可以通过开展产污和治污情况监督而从企业清洁生产和污染治理方面监督企业。从新修订的《环境保护法》可以看出,政府监管服务、企业自律自治、社会参与监督的环境公共治理格局正在逐步形成。由此可见,第三方监管模式强调了监管方的“第三方”性质,只有保持第三方监管的专业性、中立性和权威性,才能有效保证交易双方在公平、公正、公开原则下自由生存、公平竞争与有序发展。

  第四,第三方评估。公共部门和公共治理的绩效评估是衡量政府部门绩效和考核公共治理效果的必要手段,对于政府部门的治理效果实施评估是必须的,但同时又是艰难的。因为,政府部门自己评估、检查和考核自己的治理绩效其客观性和真实性让人生疑。而第三方评估是指独立于政府以外的机构或公民社会组织对政府部门及其治理绩效作出评估或评价,克服了传统的政府自我评估的缺陷,是对政府部门内部评估的有效补充。作为一种必要而有效的外部制衡机制,第三方评估可以保证作为“第三方”的独立性、专业性、权威性的要求,与被评对象的“第一方”和服务对象的“第二方”都既不具有任何行政隶属关系,也不具有任何利益关系,因而一般会被称为“独立第三方评估”。第三方评估多数情况下是由非政府组织承担,由一些专业的评估机构或研究机构充当“第三方”。第三方评估可以针对公共政策、公共项目、公共资金、公共服务、公共治理等公共事务内容进行实施前、实施中、实施后的全过程评估。从地方治理的实践经验来看,政府部门委托第三方机构开展评估的内容正在扩大和深化,比如有的部门委托第三方机构对环境污染治理绩效进行评估,有的部门委托第三方机构对事业单位登记和验资改革进行评估,有的地方委托第三方机构对全面深化改革进行评估,有的地方委托第三方机构对政务公开情况进行评估,有的地方委托第三方机构对有关科技政策落实情况进行评估。事实证明,引入第三方评估能够有效避免政府部门既当“运动员”又当“裁判员”的身份尴尬,能够有效地发现问题、找出原因并得出客观公正的结论,能够不断推进公共决策的科学化、民主化和法治化进程。因此,第三方评估模式完全契合当下治理主体多元化的时代要求,由政府以外的公民与社会组织共同参与政府绩效评估,对政府治理绩效给予详细而具体的量化打分,是政府绩效管理的重要创新。

五、第三方治理的现实困境

  第三方参与政府对公共事务的治理,实质上就是在公共服务的提供上形成政府、市场和非营利组织等社会组织相结合的多中心供给体系。这一供给体系要求将政府的资源优势、市场主体的效率优势和非盈利组织的非盈利优势共同作用于公共事务治理,用合作的方式实现共治。因此,第三方治理在中国受到了前所未有的关注、重视和推广。然而,作为成长中的第三方治理,在实践过程中仍然避免不了如下四个方面的发展困境:

  第一,制度困境。20世纪80年代以来,承担第三方治理的NGO组织在国际事务管理中的影响力越来越强,在包括气候问题、能源问题、水问题、环境问题等多种全球性问题上,NGO组织发挥的主导性作用越来越明显。然而,由于自身缺陷以及法律制度和成长环境的因素,中国的NGO组织的发育和成长缓慢而又艰难,普遍缺乏独立性和以理事会为核心的治理结构,无法依照社会组织的管理法律、法规、制度进行运作和监管,因而以NGO等社会组织参与的第三方治理也不得不遭遇法律和制度层面的困境:首先,中国第三方治理的NGO主体资格认证制度尚不完善,尽管中国的NGO等社会组织能够依据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》进行公开登记,但是由于存在业务主管部门和民政部门的双重管理体制,社会组织的资格认证管理仍然举步维艰;其次,第三方治理的监管制度建设相对滞后,监管机构缺位,参与第三方治理的NGO等社会组织的专业性和科学性有待提升;最后,第三方治理的绩效评估有待强化,第三方治理机构的公信力评价制度、透明的财务制度、专业的服务评价制度等都有待建立和完善。

  第二,契约困境。由于治理的第三方与政府、社会之间的契约关系规定了第三方有责任、有义务遵循契约规定,因而政府、市场和NGO等社会组织三类社会治理行动主体都应该承担相应的契约治理责任。然而,由于中国社会“政府为公、社会为私”的观念仍然根深蒂固,公众意识、公益精神、志愿精神不强,以及“慈善不足”“志愿不足”等因素的存在,“弱质”条件下的草根NGO组织缺乏社会资本积累的原始动力,加之人员流失、资金困难,承担第三方治理任务的NGO等社会组织往往无力履行规定的契约责任。我们看到,我国社会组织的数量和增长速度并未与经济和社会的发展趋势相适应,社会组织的弱势性和低成熟度导致第三方治理中容易出现选择性招标、非法串标、非法转包、资金浪费以及公职人员腐败现象。有时候,“政府总会为维护其特殊利益而抹杀第三方参与治理的热情,排斥第三方的自主决定权”,这种政府固有的强势性甚至会导致第三方治理合约中“霸王条款”的出现。

  第三,执行困境。在当下中国,由于社会组织发育不成熟和承接能力不足,其专业人员的数量和质量严重不足,合同履约管理不严格,一些治理的第三方在提供公共服务产品时容易出现“延时交货”“无法交货”以及“短斤少两”“以次充好”的现象,容易导致第三方治理的执行出现偏差、公共服务品质下降和公众对政府购买公共服务的公信力下降的问题。同时,对于第三方生产和提供的公共服务普遍缺乏科学系统的评价体系和强有力的监督体系,重投入、轻管理,重资金、轻绩效的现象仍然不可避免,导致第三方治理的执行效果大打折扣。此外,政府购买第三方服务的资金来源大都具有临时性和应急性的特点,具有很大的不稳定性,也容易导致第三方治理出现不同程度的执行困局。

  第四,信任困境。政府的核心作用就是为社会中各独立行动者设定一个产生信任的规则,如果没有权威主体,便缺少了信任与整合机制。在中国组织语境下,由于承担治理的第三方中的部分NGO组织本身是从政府职能部门转变过来,或者是由政府机构直接成立,其在组织、功能和活动方式等方面过分地依赖政府,具有浓厚的官僚化倾向,因而无法获得社会的认同甚至容易产生与公众的裂痕。同时,一些治理的第三方服务意识和服务水平较低,规范性不强,公信度不高,无法得到社会和服务对象的认可。此外,由于缺乏第三方服务组织的数据库、强制性的信息披露制度和基于项目业绩考核的信用评价体系,第三方治理的信任困境同样无法避免。更为糟糕的情形是,一些第三方无法拒绝来自官场和市场的诱惑,容易异化为权力的附属物和蜕变为市场的衍生品,无法保持中立性和权威性,公信力便荡然无存。

六、结论与讨论

  作为一种蕴含公共精神和公共价值的治理方式,第三方治理是一种保持价值中立和专业主义的治理工具,它有利于转变政府职能、创新治理方式,并重塑政府与市场、社会的关系。第三方治理在提高公共产品和公共服务供给的质量和效益、提升政府治理的能力和公众满意度、构建公共事务治理的社会网络支持系统等方面具有重要作用。因此,基于政府是唯一的社会治理主体的事实而形成的参与治理的理念应被超越,在多元治理主体并存的条件下,对“政府治理、公众参与”模式的替代模式则是一种“合作治理”模式。在基于第三方治理的合作治理过程中,政府是合作者、参与者而非独裁者、管理者。因此,从传统行政向现代治理的转变,必然要求坚持“以人为本”的服务理念,弱化政府职能,减少行政干预,扩大社会参与,明晰责权界限。第三方治理通过扩大社会参与实现公共事务治理的民主、公正、效率价值,从而开创政府、市场、社会合作治理的新局面。

  第三方治理是国家治理走向开放式治理、创新性治理和协同型治理的政治产品,是推进国家治理体系和治理能力现代化的创新工具。当然,第三方治理是一个复杂的系统工程,需要从制度层面和技术层面不断地加以完善和优化,同时第三方治理也是一个循序渐进的过程,需要在地方治理的实践中不断地加以试错和成熟。正如卡帕诺(G·Capano)等学者所说,治理不仅仅是一个简单的时髦话语,它正处于发展之中,在未来必定会伴随我们相当长的时间。显然,不论如何,第三方治理都是对传统国家治理模式的补充与创新,是推动公共产品和公共服务供给侧结构性改革的措施和手段,也是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中不可缺少的途径和方式。

  作者:陈潭,广州大学公共管理学院(广州市,510006)

  (责任编辑:孟令梅)

(2017-07-17 15:53:00 点击)
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